De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la Administración tiene la obligación de dictar resolución expresa y de notificarla debidamente en todos los procedimientos administrativos, con independencia de si éstos se han iniciado de oficio o a instancia de un particular. No obstante, es habitual que la Administración incumpla con su obligación y no resuelva en los plazos previstos para ello. 

Conceptos

Para evitar que los incumplimientos de la Administración Pública causen indefensión a los ciudadanos, la ya citada Ley 39/2015 regula el llamado silencio administrativo, concepto definido por el Diccionario del Español Jurídico como la «estimación o desestimación tácita que la ley anuda al silencio de la Administración respecto de la petición de un ciudadano, una vez transcurrido el plazo legalmente establecido». Es decir, la ausencia de resolución expresa por parte de la Administración dentro de plazo ha de entenderse como una respuesta per se.

Ahora bien, debemos distinguir esta figura de la inactividad de la Administración, concepto definido por D. Marcos Gómez Puente, actual Presidente del Tribunal Económico-Administrativo Municipal de Madrid, como «la omisión por la Administración de toda actividad, jurídica o material, legalmente debida y materialmente posible». En otras palabras, podemos entender la inactividad de la Administración como su inacción respecto de una prestación o actuación que tiene la obligación de ejecutar o la falta de materialización de sus propios actos.

El artículo 25 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ya realiza una distinción de ambas figuras en relación con la actividad administrativa impugnable por medio de recurso contencioso-administrativo:

1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos (es decir, producidos por silencio administrativo) de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.

 

2. También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley.

Clases de silencio administrativo

El silencio administrativo será positivo cuando la falta de respuesta de la Administración suponga la estimación de las pretensiones del particular, y negativo en aquellos casos en que la pretensión del administrado sea desestimada. Para su mejor comprensión, debemos remitirnos a los artículos 24 y 25 de la ya mencionada Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que detallan las consecuencias del silencio administrativo en función de cómo se haya iniciado el procedimiento.

En lo que respecta a los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el artículo 24 establece que, de manera general, el vencimiento del plazo máximo sin que se haya notificado resolución expresa por parte de la Administración legitima al interesado para entenderla estimada por silencio administrativo. Ahora bien, el mismo precepto enumera una serie de excepciones en las que el silencio administrativo deberá considerarse desestimatorio. Asimismo, el legislador dispone que el silencio administrativo positivo «tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento», mientras que «la desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente».

En lo referente a los procedimientos iniciados de oficio por la Administración, el artículo 25 dice, en primer lugar, que «el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver», y ello produce los siguientes efectos:

1. En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.

 

2. En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95.

En conclusión, podemos decir que, con carácter general, cuando el procedimiento administrativo se inicie a instancia del interesado el silencio administrativo tendrá un efecto positivo, mientras que cuando el procedimiento se inicie de oficio el silencio será desestimatorio.

Impugnación del silencio administrativo

En lo que respecta a la impugnación del silencio administrativo, debemos tener en cuenta que como aquél produce los efectos de un acto administrativo puede ser recurrido bien en vía administrativa mediante la interposición de un recurso de reposición o de alzada, bien en vía judicial por medio de un recurso contencioso-administrativo.

Supuestos de inactividad de la Administración

El artículo 29 de la ya referida Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa prevé con carácter restrictivo dos supuestos de inactividad por parte de la Administración:

1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.

 

2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78.

Impugnación de la inactividad de la Administración 

Del tenor literal del referido precepto podemos deducir que contra la inactividad de la Administración no cabe la interposición de recursos en vía administrativa, sino que solo se puede formular un recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado o Tribunal correspondiente. 

Asimismo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo mencionado con anterioridad, en el primer supuesto el administrado podrá interponer recurso contencioso-administrativo frente a la inactividad de la Administración cuanto hayan transcurrido tres meses desde la fecha de interposición de la reclamación por medio de la que se exige a la propia Administración el cumplimiento de una obligación sin que haya recibido respuesta. En el segundo supuesto, los particulares podrán formular recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración cuando, habiendo transcurrido un mes desde la solicitud de ejecución de actos firmes, aquélla no se haya producido.